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成思危:《中国经济改革与发展研究》（第二集）

    根据上述指导思想和原则，建议将我国保税区向自由贸易区的转型的过程分为以下三个阶段。

    1、试点阶段（2003-2006年）

    这一阶段的主要任务是根据目标模式的要求，在现有的15个保税区中选择条件较好的1～2个进行改革的试点，以利于发现问题和总结经验。

    根据前述的目标模式，可以认为选择试点的指标体系应包括区位优势、现有基础、发展前景等几个方面，现分别综述如下:

    （1）区位优势:

    一个自由贸易区的区位优势包括两个方面:一是拥有经济发达的腹地作为依托，经由该区进出口的物流数量足够大;另一方面是从全球贸易角度看来地理位置适中，有利于发展中转业务，成为大班轮公司的中转港。

    全国现有的15个保税区都位于沿海地区，大多分别依托于长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地带这三个条件较好的经济区。近年来，大规模的国际产业转移使我国的出口加工业获 得了空前的发展，据世界贸易组织统计，2002年我国对外贸易出口额3 256亿美元，比上年增长22%，居世界第5位，进口额2 952亿美元，比上年增长21%，居世界第6位。1992-2002年，我国的加工贸易进出口总额从712亿美元增长到3 022亿美元，年均增长率为15.6%。1992-2002年，我国的年度实际利用外资额从110亿美元增长到550亿美元，年均增长率高达17.5%，截至2002年底累计实际利用外资额已将近4 500亿美元。目前，在珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区的沿海主要港口周边已形成了较大的出口加工产业群。从2002年的进出口金额看来，上海及深圳两市的保税区就占了全部保税区的77%，远远高于其他城市的保税区。

    （2）现有条件:

    建设自由贸易区的现有条件包括现有保税区的发展水平、港口的发展水平和软条件（包括政策环境与管理水平等）三个方面。根据我们研究建立的我国保税区发展水平综合评价系统，其评价指标体系包括经济规模、投资状况、投资效益与成长性四组指标，评价的结果是上海外高桥保税区遥遥领先，其后是深圳、天津、青岛等地的保税区。港口的发展水平主要可根据集装箱吞吐量来衡量，2002年上海、深圳、青岛的集装箱吞吐量分别达到了861万、750万和341万TEU，分别占全球的第4、第6和第15位。从政策环境与管理水平等软条件看来，上海及深圳的保税区也略为领先。

    （3）发展前景:

    出口加工业的发展推动了国际集装箱运输业的发展，对港口物流服务形成了巨大的潜在市场。境内主要海港的集装箱吞吐量已从1990年的156万TEU增至2001年的2 470万TEU，年均增长率高达28.5%，而且还有很大的增长潜力。而且由于我国的外贸将继续保持快速增长，集装箱生成系数还会继续上升，由此预计我国境内海港的集装箱吞吐量到2010年时将有可能达到7 000万TEU。

    从全球贸易的角度看来，随着亚太地区物流量的迅速增长，世界集装箱运输的中心正在逐步向亚太地区转移，预计到2005年亚太地区的集装箱运量将达到1.1亿TEU，超过全球运量的一半。在2002年世界集装箱吞吐量前20名港口中，位于亚洲的港口就有9个，而且前五名都在亚洲，我国上海、深圳、青岛三大港口也榜上有名。在我国外向型经济迅速发展的背景下，通过建立自由贸易区，这三大港口有可能发展成与釜山、高雄相匹敌，甚至取代其地位的国际枢纽港，使我国三大经济区域的发展获得有力的支撑。

    综上所述，我国保税区改革的试点应依次在上海、深圳两处选取，建议由这两个市的保税区在市政府的指导下分别提出试点方案，经专家评审后由国务院批准。争取在2006年底之前完成试点任务，初步建成符合上述目标模式的自由贸易区。

    试点工作由试点所在地的市政府负责，海关总署、商务部、交通部、国家外汇管理局、工商行政管理总局、财政部、国家税务总局、公安部等有关部门参加，在国家发展与改革委员会的指导下进行。国家发展与改革委员会的作用主要是按照"境内关外，适当放开;物流主导，综合配套;区港结合，协调发展;统一领导，属地管理"的目标模式，与有关部门共同制定对于试点保税区的特殊政策，协调各部门的工作，处理在试点中出现而地方政府难以解决的问题。

    为了使试点有法可依，建议上海市人大根据试点方案，制定《上海外高桥自由贸易区管理条例》，并废止现行的《上海外高桥保税区条例》和《上海市外高桥保税区管理办法》;建议深圳市人大根据试点方案制订《深圳经济特区福田自由贸易区管理条例》，并废止现行的《深圳经济特区福田保税区条例》和《深圳经济特区福田保税区管理规定》。

    2、调整阶段（2007-2010年）

    这一阶段的主要任务是根据试点的经验和我国保税区的状况，确定各个保税区的定位。其中一些可以发展为自由贸易区，其余的则可根据具体条件和形势需要而转为经济技术开发 区、出口加工区或特殊开放区。

    根据我国的具体情况，自由贸易区不宜过多和过密，以避免不必要的相互竞争。在这一阶段内，除了继续发展上海和深圳两个自由贸易区之外，可再将4～5个有条件的保税区转为自由贸易区。在选择这一批保税区时，除了要考虑现有发展水平、港口发展水平及软条件外，还要注意地理位置的适当分布，建议在上海以北和以南的海岸线上各选2～3个点即可，也有人建议在广西增设一个自由贸易区。

    由于受立法级次的限制，除《广东省保税区管理条例》之外，各个保税区的地方立法中都没有对保税区进行宏观管理的内容。故在此阶段内还应根据试点的经验和各保税区的实践，由国务院制定《自由贸易区条例》，用法规的形式对我国自由贸易区的定位、功能、管理体制、运营机制、监管原则，以及物流、仓储、贸易、投资、金融、税收等方面的特殊政策进行规范，并明确各有关方面的法律责任。

    3、巩固阶段（2011-2015年）

    这一阶段的任务是加强自由贸易区的建设并改善其管理，力争使我国有2～3个自由贸易区达到世界一流的水平。其主要目标是:

    （1）成为国际枢纽港。国际主要班轮公司在港口停靠，集装箱吞吐量在世界前十名以内，港口的各项设施及信息化程度均达到世界一流水平。

    （2）成为国际物流中心。尽管目前对国际物流中心还没有明确的定义和标准，但综合国内外一些学者的观点，可以认为国际物流中心的特点是:①多种运输手段的集成:包括海运、铁路运输、公路运输、内河运输、空运等运输手段的合理配置与连接，以及公用设施的共享，成为一个一体化枢纽。②多种运作功能的集成:包括信息、配送、仓储、运输、贸易等功能的相互配合及促进，实现"以市场信息为基础、以产品配送为主业、以现代仓储为配套、以多式联运为手段、以商品交易为依托"。③多种物流技术的集成:包括物流系统规划、设计及建设技术、仓储及运送技术、信息与第三方物流技术、供应链与第四方物流技术等技术的综合与应用。④多种配套服务的集成:包括金融、咨询、中介、报关、理货、物业管理等配套服务功能的配置及其效率的提高。使自由贸易区成为一个"货物通关最畅捷、综合成本最低廉、服务配套最完善、管理运作最规范"的国际物流服务平台。

    （3）成为国际商展中心。以物流为主导的自由贸易区必须以国际贸易为依托，为此在区内应当大力发展商品展示功能，将其建设成功能齐全、设施先进、展品众多、洽谈便利的国际商品展示中心。其展示场馆内不仅要有展示区和洽谈区，还应当有综合服务区、会议厅、放映厅以及某些商品的试用场地。展品可以自由进出区内供展示用，但若在区内出售则要依法纳税。

    在此阶段内还应当完成我国自由贸易区的立法工作，即由全国人大根据《自由贸易区管理条例》实施中积累的经验和发现的问题，以及其他值得注意的情况，制定《自由贸易区法》。

    为了实现全面建设小康社会的战略目标，我国必须进一步深化改革并扩大开放，在经济全球化已成为不可逆转的潮流的形势下，我国保税区向自由贸易区的转变也是与时俱进的一个必然的举措。笔者深愿本文能引起有关方面人士的关注，为在我国建成2～3个世界一流的自由贸易区而共同努力。（完）